Los candidatos y dirigentes del Partido Nacional han señalado durante los últimos meses que la mayoría parlamentaria del Frente Amplio empobreció el proceso legislativo y relegó al Parlamento a un papel marginal en el sistema político. El argumento sostiene que "la mayoría oficialista monopoliza la asamblea, sanciona sólo los proyectos que el Ejecutivo envía, e impide que las opiniones de la oposición sean tomadas en cuenta a la hora de la decisión".
Este razonamiento fue utilizado antes del 25 de octubre para evitar que el Frente Amplio alcanzase otra vez la mayoría parlamentaria y se repite en estos días para fundamentar la necesidad de que la ciudadanía divida al gobierno colocando a Luis Alberto Lacalle como presidente. El análisis exhaustivo de la actividad parlamentaria de este período legislativo muestra que dichas afirmaciones son equivocadas por tres razones.
En primer lugar, es falsa la acusación de que la mayoría en funciones es una aplanadora que aprueba disciplinadamente todo lo que envía el presidente. Por el contario, la evidencia muestra que no todos los proyectos de Vázquez son aprobados en el Parlamento, y entre los que sí lo logran, una buena parte sufre algún tipo de modificación en sus contenidos.
En segundo lugar, es falsa la afirmación de que la mayor parte de la legislación es aprobada con la sola voluntad del Frente Amplio. La mayor parte de la normativa se sanciona con los votos de los partidos opositores, por lo cual, el conflicto queda reducido a un grupo de normas que el partido de gobierno define como prioritarias.
En tercer lugar, es falsa la idea de que la oposición no ha tenido oportunidades. Los datos muestran que en este período los partidos de la oposición lograron los mejores guarismos desde 1990 en materia de iniciativa legislativa.
Todo esto nos conduce a la conclusión de que el proceso legislativo conducido por la mayoría frenteamplista no difiere tanto del observado en períodos anteriores. Por eso, no deberíamos preguntarnos tanto por esta mayoría legislativa (o la que vendrá el año que viene), y sí por las razones que vuelven al proceso legislativo tan estable y previsible, lo cual, en mi opinión, supone una fortaleza de la democracia uruguaya.
Desde 1995, el Instituto de Ciencias Políticas de la Facultad de Ciencias Sociales de la Universidad de la República cuenta con un Programa de Estudios Parlamentarios que sistematiza y analiza la información vinculada con el proceso legislativo. Estos estudios se apoyan en datos proporcionados por el propio Parlamento a través de su Sistema de Información Parlamentaria (todos los datos están disponibles en la web). La reflexión que aquí presento ha sido publicada en las sucesivas ediciones del Informe de Coyuntura del Instituto de Ciencia Política.*
¿Mano de yeso?
Entre el 1º de marzo de 2005 y el 28 de febrero de 2009 (primeros cuatro años de gobierno del Frente Amplio), el Poder Ejecutivo envió al Parlamento 545 proyectos de ley, de los cuales un 74% recibió sanción (404 leyes). Este porcentaje de aprobación puede parecer alto, pero no se aleja mucho del la tasa histórica del 67% mostrada por el Parlamento uruguayo (1985-2005). Durante el período de Lacalle (1990-1995) se aprobó un 66% de los proyectos enviados por el Ejecutivo; en el de Sanguinetti (1995-2000) un 67%; y en el de Batlle (2000-2005) un 68%. O sea, pese a contar con un partido mayoritario extremadamente disciplinado, la eficacia del Ejecutivo de Vázquez en la arena legislativa fue apenas superior a la de sus “débiles” antecesores.
Por otra parte, no todos las normas iniciadas por el Ejecutivo de Vázquez permanecieron inalteradas al final del trámite legislativo. Un 31% de las mismas (124 en 404) sufrió algún tipo de modificación, ya sea en las comisiones parlamentarias, ya sea en el pleno de alguna de las cámaras. Este guarismo es sensiblemente superior al observado en períodos anteriores: durante el gobierno de Lacalle, el Parlamento modificó un 19% (66 en 352); en el de Sanguinetti un 11% (38 en 340); y en el de Batlle, un 15% (58 en 399). Por tanto, pese a contar con un partido mayoritario extremadamente disciplinado, Vázquez fue el presidente al cual el Parlamento le modificó más proyectos desde por lo menos 1990.
Si el Frente Amplio es un partido mayoritario y si su disciplina ha sido perfecta (votó siempre unido) ¿por qué razón permitió que uno de cada tres proyectos del Ejecutivo que recibió sanción fuera modificado en sus contenidos? El análisis de este grupo de normas muestra que el 47% de las modificaciones responde a las diferencias internas del partido de gobierno, en tanto que el 53% restante, obedece a los acuerdos alcanzados con los partidos de la oposición.
Si realizamos el mismo examen con las normas modificadas del Ejecutivo de Batlle , encontramos que sólo un 29% de los cambios responden a diferencias en la coalición de colorados y blancos, y un 71% a los acuerdos con la oposición frenteamplista. Como podrá apreciarse, la diversidad de preferencias en materia de políticas existente el seno de la bancada frenteamplista le infligió a Vázquez costos mayores de tramitación. La coalición de Batlle, en cambio, era más homogénea en materia de preferencias, por lo cual el costo de pasar legislación fue sensiblemente menor.
No obstante, las cifras también muestran que un quantum importante de las modificaciones parlamentarias permitió la incorporación de los puntos de vista de la oposición en el producto final. En números absolutos, el período de Vázquez presenta el mayor volumen de cambios con el fin de cumplir ese objetivo (66 leyes modificadas para incorporar a la oposición contra 41 del período de Batlle).
¿Desacuerdos?
Empecemos con una constatación que pocos mencionan: la mayor parte de la legislación aprobada en este período contó con el voto unánime de todos los partidos. De las 605 leyes aprobadas, 417 fueron votadas por unanimidad (69%). Esa proporción está muy próxima al promedio histórico del Parlamento uruguayo, o sea, 71% durante el lapso 1985-2004.
En el período de Lacalle la proporción de leyes votadas por unanimidad fue del 67% (396 en 591); en el de Sanguinetti fue del 71% (367 en 534); y en el de Batlle, del 75% (461 en 627). Por tanto, el conflicto está concentrado en una proporción menor de leyes (1 cada 3 sancionadas) que el gobierno de turno suele considerar como prioritarias. En todos los períodos se destacan las leyes presupuestales (Presupuesto quinquenal y rendiciones de cuentas), algunas controvertidas pensiones graciables, y ciertas leyes de carácter administrativo que dan nombre a centros educativos, hospitales, etc.
Durante el gobierno de Lacalle las principales leyes que recibieron votaciones divididas fueron la ley de Ajuste Fiscal, la ley de Privatización de las Empresas Públicas, la ley de Desmonopolización de los Seguros, etc. Durante el gobierno de Sanguinetti, el Ajuste Fiscal inicial, la Reforma de la Seguridad Social, la ley de Protección de Inversiones, la Derogación del Monopolio de Alcoholes, etc. Durante el gobierno de Batlle, la primera y segunda ley de urgencia, el IVA a las frutas y verduras, la creación del COFIS, etc. Durante el gobierno de Vázquez, las principales leyes de votación dividida fueron la ley de cárceles, la reforma tributaria, la reforma educativa, la ley de libertades sindicales, la creación del Sistema Integrado de Salud, el Impuesto de Asistencia a la Seguridad Social, etc.
¿Me dejás un poquito?
La afirmación de que los partidos de la oposición no han tenido chance para legislar es parcialmente falsa. Es cierto que cuando existe una mayoría legislativa favorable al gobierno, disminuye drásticamente la posibilidad de los partidos opositores para influir en la legislación final. Y esto se debe a a un hecho más que obvio. Para que un proyecto de ley opositor pueda ser sancionado, se requiere necesariamente la voluntad de los legisladores de la mayoría. Por esta razón, el volumen de leyes iniciadas por la oposición constituye, en cierto modo, una prueba del grado de apertura de la mayoría legislativa hacia la oposición. Entre 1990 y 1995, cuando gobernaba Lacalle, los partidos de la oposición (Frente Amplio y Nuevo Espacio) lograron sancionar 29 leyes de su autoría. En el siguiente período de gobierno (1995-2000), ambos partidos lograron imponer tan sólo 10 leyes. Durante el mandato de Batlle, estos partidos aumentaron su rendimiento a 48 leyes. Pero en el período actual, controlado por la supuesta "aplanadora parlamentaria", la oposición, ahora compuesta por colorados y blancos, consiguió sancionar 63 leyes en los primeros cuatro años de gobierno. Desde esta perspectiva, el grado de apertura de la actual mayoría legislativa parece ser bastante mayor al de las anteriores. Lo curioso y ta vez paradojal es que los legisladores y candidatos que se quejan del Frente Amplio, son los que antaño bloqueaban e impedían una mayor participación de la oposición.
El poder de las instituciones
La información anterior estimula la reflexión sobre una serie muy amplia de asuntos. En esta parte final de la columna, me gustaría detenerme en la existencia de una gran estabilidad en el proceso legislativo uruguayo. Las cifras muestran que el gobierno de tal o cual partido no parece hacer una difrencia sustantiva, pues los resultados tienden a ser parecidos en términos cuantitativos.
Otros datos como la iniciativa por poder de las leyes sancionadas (6 de cada 10 son iniciadas por el Ejecutivo entre 1985 y 2008), la iniciativa de los pedidos de informes (7 de cada diez son iniciados por la oposición), o el número y la evolución de los llamados a sala y en régimen de comisión general a los ministros (unos 40 por período, con la excepción del de Batlle donde la cifra supera los 70), prueban que el conjunto de reglas que ordena la relación entre poderes tendría más influencia en la explicación de los resultados que la propia ideología de los actores partidarios. Desde el punto de vista del funcionamiento parlamentario, daría igual que gobierne la izquierda, la derecha o el centro, porque en esencia el volumen o las proporciones de los productos legislativos no reporta ninguna novedad. La diferencia en todo caso reside en los temas priorizados por cada partido y las preferencias ideológicas expresadas en la propia redacción de las leyes.
¿Cuáles son entonces las reglas que favorecen la estabilidad de los resultados? Ya lo hemos escrito en numerosas ocasiones: i) las prerrogativas constitucionales del Poder Ejecutivo (iniciativa presupuestal, iniciativa exclusiva en ciertas áreas para iniciar legislación, veto parcial y total, leyes de urgente consideración, etc.); ii) las normas internas del parlamento que favorecen el control de la agenda a la mayoría en funciones (mayorías exigidas para votar y para hacer quórum, estructura de cargos en el pleno y comisiones, mecanismos de asignación de legisladores a las comisiones, etc.); y iii) la existencia de una mayoría legislativa favorable a impulsar y tramitar la agenda del presidente.
Cuando se cumple el tercer requisito, los dos primeros funcionan a favor del Poder Ejecutivo. Por esta razón la existencia o no de una mayoría legislativa es un factor sustantivo para el normal funcionamiento del proceso legislativo. Por todo esto, debemos rechazar la tesis de la aplanadora legislativa. O ésta no existió nunca o en definitiva, siempre existió y no nos dimos cuenta. Es cierto que estamos en campaña electoral y que los candidatos para conseguir votos a veces exageran sus opiniones. Sin embargo, no podemos aceptar que la realidad se altere con discursos de barricadas ni se caricaturice el funcionamiento de las instituciones. Ambas son tentaciones electorales peligrosas sobre las cuales no se debería avanzar.
16 de Noviembre de 2009
* El Informe de Coyuntura es una publicación anual del Instituto de Ciencia Política (FCS-UDELAR), coordinada por el Prof. Gerardo Caetano.
Volúmenes editados:
- “Encrucijada 2010. La política uruguaya a prueba”. Informe de Coyuntura Nº9. Montevideo, Fin de Siglo 2009.
- “Encrucijada 2009. Informe de Coyuntura N°8”. Montevideo, Fin de Siglo, 2008.
- “La hora de las reformas. Informe de Coyuntura N°7”. Montevideo, EBO, 2007.
- “¿Y ahora? El primer ciclo del gobierno de izquierda. Informe de Coyuntura N°6”. Montevideo, EBO, 2006.
- “La política en el umbral del cambio. Informe de Coyuntura N°5”. Montevideo, Trilce, 2004.
- “Entre la cooperación y la competencia. Informe de Coyuntura N°4”. Montevideo, Trilce, 2003.
- “Otro país. Informe de Coyuntura N°3”. Montevideo, Trilce, 2002.
- “La crisis. Informe de Coyuntura N°2”. Montevideo, Trilce, 2001.
- “A un año de gobierno del Presidente Batlle”. Informe de Coyuntura N°1. Montevideo, Trilce, 2001.
